促进民生，锁定基本公共服务均等化

　　田毅

　　“天下之财,致天下之民。”就民生而论，温家宝总理昨天所作的政府工作报告可以视为以“基本公共服务均等化”为重要线索。

　　无论是过去五年还是今年的工作，教育、卫生、就业等社会公共事业都亮出许多精彩之笔，其中尤以农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、对艾滋病等重大传染病患者免费救治、城镇职工基本医疗等保险制度覆盖面显著提高为最。已经开始的解决农村义务教育债务等行动更展示着一个负责任的政府的态度。

　　加上今年将在教育、卫生、就业、居民收入、社保体系等方面的规划，我们已经初步看到了基本公共服务均等化起步开跑。其特点明显：

　　其一，铺面为先。如扩大新农合覆盖人口比例等。这既是均等化的内在需要也是我们的国情国力和现有体制决定的。其二，重点补课。教育中以农村基础教育为重，卫生中以农村和社区为主。其三，投入增长加速。如全国财政用于社会保障的支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长了1.41倍。其四，中央开支，特别是转移支付发挥了重要作用。其五，开始综合运用各种政策，如行政、税收、金融政策等。其六，投入与体制改革结合。最受关注的就是医疗卫生体制全面深化改革的开始。

　　其实基本公共服务均等化不仅仅是投入问题，更是涉及改革开放全局的现实问题。温家宝在政府工作报告中清醒地指出了当前我们面临诸多新的挑战和风险，如经济运行中一些突出问题和深层次矛盾依然存在，涉及群众切身利益的问题有待进一步解决，国际经济环境变化不确定因素和潜在风险增加等。可以说，以民生为主的第二大问题与前后两者关系紧密。

　　长期以来我国投资率持续偏高，政府建设性开支比重过大，内依重工业、外靠出口的增长模式带来居民收入在国民收入比例中增长较慢，利益更多向企业和政府流动。而另一方面，居民有的增加储蓄以求“自保”，有的则缺少投资渠道而加大了流动性。

　　比如去年肉价高涨事关民生，其中有全球化推动成本因素，有货币投放因素，也有前几年对农村防疫、补助不到位的公共服务因素，也有区域行政管制过强，特别是辖区内肉食加工企业自上世纪80年代以来的改革未完成，没有充分竞争的原因。从中我们不难看到贸易战略、货币政策、财政政策，和政府行政体制等多方面需要进一步改革。

　　又如我们一直困扰于西部大开发缺少支柱产业，自主发力不足。但如果不更大力度地进行生产要素价格改革，不深化资源补偿机制，不进一步推动公共服务均等化、产业升级，特别是第三产业的大发展就缺少原动力。而这样西部劳动力大多只能奔向高利润的东部沿海地区。

　　站在过去五年、十年，甚至三十年改革开放的位置上看现在，看未来三十年，我们可以说，加快基本公共服务均等化可以成为解决当前经济社会发展深层次矛盾的突破口之一。

　　古人讲“民生在勤，勤则不匮”。这个“勤”可以以流动来反映，而人乃是国家最大的资本，这一着棋活了，新局面就打开了。而基本公共服务均等化正是公民的基本权利，也是政府基本责任所在。

　　现在看来，我们在基本公共服务均等化方面还有很多路要走，下一步需要在原有成果基础上重点注意财力增长与制度改革怎样结合、公共政策与市场规律如何协调、均等化从面到深度能否更好更快衔接、中央和地方积极性何以制度化共同提高等问题。

　　温家宝总理曾说, 均等体现了现代社会的文明。我们认为，加快基本公共服务均等化步伐最重要的是标准法治化、公共财政制度改革、收入分配机制完善和政府体制改革。

　　行有规矩。均等化需要一系列科学而现实的指标。可以由人大为主针对全国性基本公共服务的范围、种类和标准等进行研究、听证和审批，其中当然要结合各地不同的人口、资源、物价和财力等因素综合考虑。最终应该以立法形式体现出来，并明确目标和实施阶段。

　　财政体制完善方面，目前财政收入中央占比过大，以高转移支付指导地方财政支出行为的效果有限，而地方对公共事务缺乏较高的积极性，更多的财力依然用于高投资的产业，加大了经济增长方式的扭曲。要想让基本公共服务均等化成为服务型政府的核心使命，就必须理顺各级政府间的财政关系，把放(收入)和定(支出指标)紧密结合起来。其中提高直接税占地方财政的比例，减少间接税所占比例和完善省以下财政体制也是两个重要办法。当然均等化未必代表增税，其本质是保护和调动每个人和社会各方面的基本权利，进而更充分发挥其潜能。从基本公共服务均等化角度看，完善省以下政府财政的分担机制和建立政府间各项基本公共服务问责制尤其必需。

　　完善收入分配机制与基本公共服务均等化相辅相成，收入差距扩大趋势中有不少因(失)学致贫，也有的是因灰(色收入)致富，这些都需要公平有力的分配机制，需要均等化的保底机制。

　　政府体制改革是这次人大讨论的重点内容，基本公共服务均等化直接要求进一步明确各级政府和公务员的责任，要求强化对地方政府的公共服务行政问责，要求社会事业单位的深入改革，要求减少政府层级。

　　新的三十年要求我们有新的答卷，民生是其中根本所在，而我们相信，基本公共服务均等化是进一步推进民生建设和改革开放的重要力量。

　　高举《劳动合同法》用百倍努力促进就业

　　季谭

　　“就业”为民生之本。

　　在今年的政府工作报告中，国务院总理温家宝表示：“五年全国新增城镇就业5100万人。”在就业方面，实施和完善积极就业政策，从财税、金融等方面加大支持力度，中央财政安排就业补助资金五年累计666亿元。

　　他还表示，要“基本解决国有企业下岗职工再就业的问题，完成下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨。”

　　报告还说：“在劳动力总量增加较多、就业压力很大的情况下，保持了就业形势的基本稳定。”但近年来经济高增长却没有带来高就业现象引起了社会关注，作为重要指标的就业弹性也处于1%左右低位徘徊状态。

　　根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员张车伟的分析，过去20多年，中国每年的农村劳动力增量相当大，但2004年前后农村劳动力的增量就逐渐减少。劳动和社会保障部提供的数据显示，今后几年城镇劳动力就业岗位缺口在1300万人左右。

　　“十一五”期间，中国处于劳动力供给的高峰期，不同人群的就业问题相互交织，由此构成巨大就业压力。劳动与社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣表示，造成这种情况的重要原因是经济结构问题，尤其是特别有利于增加就业岗位的劳动密集型中小企业，得不到很好的发展。

　　温家宝特别强调要认真贯彻执行就业促进法和劳动合同法。坚持实施积极的就业政策，落实以创业带动就业的方针，加强就业和创业培训，鼓励自谋出路和自主创业，支持创办小型企业。

　　劳动科学研究所劳动力市场室主任张丽宾则表示，创造更多就业岗位只是政府能做的一个方面，另一方面必须提高就业质量，在就业之后加强劳动方面的执法和立法，改善劳动者状况。

　　温家宝也指出，要督促各类企业同劳动者依法签订并履行劳动合同，加强劳动争议处理和劳动保障监察，严厉打击各项非法用工行为。“在世界上人口最多的国家解决就业问题，是一项极为艰巨的任务。我们要用百倍的努力，把这项关系民生之本的大事做好。”

　　对2008年1月1日实行的《就业促进法》，劳动和社会保障部副部长张小建说，我国劳动力供大于求的格局将长期存在，就业结构性矛盾突出，统筹城乡就业、解决新成长劳动力和下岗失业人员就业问题使就业形势严峻，而《就业促进法》为我国建立促进就业落实提供了法制性保障。

　　此前的十七大报告已将扩大就业提升到战略高度，把创业作为带动就业的核心动力。报告还较为细化地指出了落实这一思路的政策方向，即完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。这显示，以政府引导扶持和完善市场机制解决就业问题的思路已经逐渐形成。

　　提高劳动报酬收入分配第五次变革箭在弦上

　　季谭

　　基于城镇居民和农村居民的人均纯收入实现较大跃升的现实，国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中特别强调了收入分配的问题，“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中比重”。

　　个中关键就是要“调整国民收入分配格局，深化收入分配制度改革。”并多渠道增加农民收入，确保农民工工资按时足额发放。还要“提高企业职工工资的水平，建立企业职工工资正常增长和支付保障机制，……健全并落实最低工资制度。”

　　同时，改革国有企业工资总额管理办法，加强对垄断行业企业工资监管。对此，劳动和社会保障部劳动工资司司长邱小平表示，既要通过采取措施，促进非垄断行业的企业职工工资收入逐步提高；又要对垄断行业的高收入采取措施，加以有效调控。

　　事实上，城镇居民人均可支配收入连续多年的两位数增长，得益于平均工资收入的提高。工资性收入增长的原因是多重的：企业效益提高较快就会增加职工的工资，2006年规模以上工业企业实现利润增长31%；工资制度改革使大多数公务员上调的部分工资在上半年得到补发；城镇居民就业渠道拓宽，收入来源渠道呈多元化趋势。

　　但是，中国人民大学人力资源管理系主任文跃然认为，建立一个高工资支付的经济，而不是一个工资节省的经济，对中国更加有利。他说，我国居民工资增额实际上是偏低的，从1990～2005年，劳动者报酬占GDP的比率从53.4%降到41.2%，降低了12个百分点，而且这个趋势还没有根本性的扭转。

　　中国社科院2008年发布的社会蓝皮书显示，我国劳动报酬占国民收入比重逐年下降，2003年以前一直在50%以上，2004年下降到49.6%，2005年降至41.4%，2006年更是仅为40.6%。

　　与此相反，资本回报占国民收入的比重节节上扬，从以前的20%提高到2006年的30.6%。这意味着，在初次分配中劳动所得趋于下降，资本所得不断上升，由此可见，“利润侵蚀工资”现象已出现，收入分配专家强调。

　　迄今为止，我国经历了四次收入分配制度上的变革：从计划经济时代单纯的按劳分配，到“按劳分配为主、多种分配方式并存”；到改革开放后提出的“效率优先、兼顾公平”，再到“初次分配注重效率、再分配注重公平”。按照湖北省委党校经济学教授刘启明的说法，提高劳动报酬在收入分配中的比重，可以被看成是第五次变革。

　　在本次两会上，代表、委员们将继续围绕提高低收入群体收入、调节垄断行业收入等问题，提出自己的意见建议，劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南透露。

　　寻找住房保障突破口廉租住房担当重任

　　季谭

　　“廉租住房”将成为住房保障的突破口。国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中明确强调，要“健全廉租住房制度；增加中低价位、中小套型普通商品房住房供应；完善住房公积金制度；加强市场监管”。

　　并“大力发展省地节能环保型住宅，增加中小套型住房供给，引导居民适度消费”。同时，政府主要制定住房规划和政策，搞好土地合理供应、集约利用和管理，重点发展面向中低收入家庭的住房，“坚持加强对房地产市场的调控和监管”，依法查处闲置囤积土地、房源和炒地炒房行为。

　　而健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，以解决城市低收入群众住房困难。“今年中央用于廉租住房制度建设的资金68亿元，比去年增加17亿元；地方各级政府都要增加这方面的投入。”温家宝总理说。

　　根据建设计划测算，“十一五”期间廉租房每年需要资金近500亿元。2006年，全国城市土地出让金净收益为2978亿元，扣除风险准备金和管理成本以后，可以用于廉租房建设的公积金增值收益有100亿元。

　　但由于各地资金差异巨大，能够用于保障性住房建设的有效资金其实并不多。以2006年为例，真正用于廉租住房的公积金收益是25亿元，从土地出让金中提取使用的只有3亿元。

　　建设部部长汪光焘日前指出，2008年，在房价较高、涨幅较快的大中城市，应努力帮助中等收入家庭解决住房问题。这意味着，政府部门在反复强调保障低收入家庭住房问题后，开始考虑将中等收入家庭也纳入到政府住房保障规划的范围中来。

　　今年年底之前，东部地区将率先把保障对象扩大到低收入住房困难家庭；2010年年底前，全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围。

　　不久前的全国住房会议强调，城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。此举旨在加强和改善房地产市场调控，调整住房供应结构，增加有效供给。

　　而《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》、《经济适用住房管理办法》这些文件的出台，也被看作是政府对房地产市场调控思路的转变，从“主调市场”转向“主调保障”。

　　在研究者看来，只有通过经济适用房和廉租房解决了低收入者的住房问题，将原来挤到商品房市场中的低收入者的刚性需求分流出来，而中等收入者住房问题则通过完善普通商品房政策得到解决，其余的人进入商品房市场，最终形成良性楼市，房价才有可能平稳下来。

　　原中建三局局长洪可柱向《第一财经日报》表示，由于房地产市场严重结构失衡，非常缺乏小户型、经济适用房，致使大量购房者“冒险购买100平方米以上的大房”。